Staat heißt jene Institution, die sich Menschen gegeben haben, deren Bürgersinn, also: deren Wille, Aufgaben gemeinsam zu bearbeiten, so ausgeprägt ist, dass er damit rechnet, das Zusammenleben könne gelegentlich schwierig sein oder gar scheitern. Diese Einsicht bestimmt das Maß der Zurückhaltung, an dem allein sich jeder staatliche Eingriff in die prinzipiellen Freiheitsrechte sich zu messen hat. Das Arbeitsideal des Staats kann, so gedacht, nur Diskretion sein. Wie der Schiedsrichter im Spiel tritt er auf, wenn die Regeln verletzt werden, und lässt die Sache laufen, solange deren Fortgang zuträglich ist, für jene, die sich ihm überantwortet haben.